La presente proposta è rivolta alla Commissione tutta perché il Consiglio nel suo insieme, maggioranza e opposizione, possa svolgere pienamente il proprio compito di indirizzo e di controllo dell’operato della Giunta. La scuola e l’istruzione, infatti, sono valori espressione di diritti irrinunciabili dell’Uomo che, per loro natura, non hanno colore politico. L’invito, dunque, è quello che la Commissione lavori sui problemi concreti della scuola napoletana con costanza e competenza restituendo alla Città il suo organo democratico di rappresentanza nella pienezza dei suoi poteri e della sua autonomia di indirizzo.
PREMESSA
Contrariamente a quanto possa pensare chi non operi nel ramo, le attribuzioni del Comune rispetto alla Scuola sono poche. Le competenze dell’Ente Locale sono sviluppate sul piano dei servizi necessari allo sviluppo del servizio scolastico ma non investono l’azione educativa in sé stessa. In sostanza, allo Stato fa capo tutto il sistema degli ordinamenti scolastici (norme comuni) e livelli essenziali delle prestazioni (che devono essere uguali in tutto il Paese) e il personale (almeno fino a quando non si darà seguito al disposto dell’art. 117 della Costituzione che assegna alla Regione il potere di legiferare e di erogare il servizio scolastico).
Ai Comuni (per la scuola del primo ciclo, cioè scuola dell’infanzia, primaria e secondaria di primo grado che, come si usava un tempo, continuiamo tutti a chiamare materna, elementare e media) e alle Province (per il secondo ciclo, cioè licei, istituti tecnici e professionali) spettano le competenze che furono loro attribuite dal Dlgs 112 del 1998, e specificamente negli articoli dal 135 al 139, vale a dire:
a. la programmazione della rete scolastica e l’edilizia scolastica (per il Comune la cosa riguarda il primo ciclo, cioè scuola elementare e media);
b. la rilevazione delle disfunzioni e dei bisogni, strumentali e finali con l’adozione di tutte le misure di organizzazione amministrativa necessarie per il migliore andamento delle istituzioni scolastiche;
c. i servizi di supporto organizzativo del servizio di istruzione per gli alunni con handicap;
d. le azioni tese a realizzare le pari opportunità di istruzione; gli interventi perequativi;
e. gli interventi integrati di prevenzione della dispersione scolastica e di educazione alla salute.
f. le azioni di supporto finalizzate a promuovere e sostenere la coerenza e la continuità in verticale e orizzontale tra i diversi gradi e ordini di scuola;
Cosa può concretamente fare il Comune:
1. attivare la governance istituzionale promuovendo gli opportuni tavoli
2. attivare direttamente politiche sociali per l’inclusione e la lotta alla dispersione all’insuccesso
3. rendere disponibili servizi per l’inclusione (handicap, pari opportunità sociale e di genere, adulti, migranti, nomadi)
4. rendere possibili luoghi di confronto civile e di mediazione istituzionale per la decisione e l’attuazione delle politiche
Questo significa un programma amministrativo ragionevole a livello comunale deve avere un raggio ben circoscritto ma diretto e consapevole per essere concreto ed efficace. INOLTRE, è prevedibile che le risorse disponibili per le politiche sociali e la tutela dei Diritti a disposizione degli Enti Locali vedranno nel prossimo futuro una drastica contrazione a causa del federalismo fiscale.
La cosa si innesta in una realtà, quale quella del Comune di Napoli, in cui gli operatori del volontariato e del terzo settore impegnati nel campo della tutela dei Diritti (assistenza all’handicap e agli anziani, assistenza ai senzatetto, accoglienza dei migranti, inclusione delle fasce deboli, politiche per le famiglie, cultura, tutela del territorio ….) dal 2007 non riescono a riscuotere i crediti maturati con il loro lavoro. Pertanto, il colpo può essere parato solo attivando strumenti e prassi in grado di razionalizzare la spesa nel mentre interviene la scure dei tagli.
La proposta è quella di armonizzare l’intervento del Comune attraverso alcuni strumenti in grado di pianificare ed erogare il servizio, di monitorarlo e di controllarlo democraticamente, utilizzando anche la possibilità di operare, per quanto possibile, a costo zero attivando le dovute sinergie con altre istituzioni ed associazioni. Una tale strategia collabora anche al disinquinamento dalla speculazione privata che è forte in città, non solo a livello imprenditoriale, ma anche nell’accesso alle risorse pubbliche per i servizi sociali.
ASSI DI SVILUPPO
Stando alle competenze che l’ordinamento della Repubblica, si può concretamente intervenire con successo nei seguenti àmbiti:
1. governance
2. formazione
3. servizi e tutela dei diritti
4. politiche per il sostegno all’autonomia scolastica
5. controllo di qualità e di legittimità delle strutture private e paritarie
6. edilizia scolastica ed asili nido
1 . GOVERNANCE
Quando un sistema complesso (come quello dei servizi sociali di uno Stato e, quindi, anche della scuola) non è più governato centralisticamente, si assiste all’aggregazione e alla collaborazione di diversi soggetti che – con competenze e responsabilità distinte – concorrono all’organizzazione e all’erogazione dei servizi. Il decentramento e l’autonomia richiamano, quindi, il concetto di governance, che potremmo tradurre con la locuzione ‘governo diffuso’. In pratica, il servizio da erogare è unico, nel nostro caso, l’istruzione. Per fornirlo, la scuola metterà a disposizione l’insegnamento e le conoscenze, il Comune i servizi, l’Ente locale preposto (Comune o Provincia) i locali e le suppellettili, la Regione i finanziamenti e le leggi per l’organizzazione del servizio, lo Stato le norme generali e il personale.
GOVERNANCE 1 – RAPPORTI CON LE SCUOLE e con l’USR (Ufficio Scolastico Provinciale)
La Costituzione e il Dlgs 112/98 delineano con chiarezza i compiti dei singoli soggetti istituzionali nel governo della scuola e nell’erogazione del servizio pubblico. Con altrettanta chiarezza viene individuato nel principio di sussidiarietà la chiave di composizione dei rapporti sia interistituzionali che tra istituzioni e società civile. Infatti, il principio di sussidiarietà riconosce il diritto all’esistenza e all’azione dei cosiddetti ‘corpi intermedi’, cioè delle aggregazioni sociali di base (famiglia, associazioni, ecc.) il cui lavoro sociale al servizio dei cittadini deve essere riconosciuto e tutelato dalla legge dello Stato. In tal modo, si consente alle istanze politiche e amministrative di sgravarsi dal peso di determinati servizi e si consente l’esercizio della piena libertà ai cittadini. Uno dei primi riflessi di quest’architettura di fondo, è il concetto che la scuola non può essere governata senza la scuola stessa. A tal fine è necessario istituire la Conferenza Degli Ambiti.
L’ “ambito” è relativo alle singole Municipalità e riunisce le scuole del primo ciclo. Le sue attribuzioni sono di consultazione, proposta e di disseminazione riguardo a:
– edilizia scolastica
– compensazione delle offerte all’utenza (ottimizzazione di utilizzo di spazi e laboratori in condivisione del patrimonio comunale)
– attivazione di reti infrascolastiche per la condivisione delle risorse
– attivazione di reti con i servizi e gli operatori privati per il sostegno e l’ampliamento dell’offerta formativa sul territorio
– prevenzione e controllo della dispersione scolastica
– ottimizzazione del servizio per i portatori di handicap e le loro famiglie
– monitoraggio del disagio scolastico e famigliare
Gli ambiti di riuniscono almeno una volta a trimestre e comunque ogni volta che sia necessario risolvere particolari questioni, sia su iniziativa dell’Assessore sia su richiesta dell’assessore di riferimento della Municipalità (che ne fa parte di diritto) o dei Dirigenti Scolastici (v. regolamento da scrivere). Una questione a parte è l’organizzazione di un tavolo stabile di concertazione e di raccordo con l’USR, competente per l’allocazione delle risorse umane, le politiche della formazione del personale della scuola, il controllo di qualità dell’offerta formativa ed il coordinamento dell’offerta stessa.
GOVERNANCE 2 – RAPPORTI CON LE ASSOCIAZIONI DI CATEGORIA
RAPPORTI CON LE ASSOCIAZIONI DI RAPPRESENTANZA DEI GENITORI E DEL TERRITORIO
Il patrimonio di competenze e la conoscenza dei problemi locali da parte delle associazioni di Dirigenti Scolastici, Docenti e Insegnanti va assolutamente recuperato sul piano istituzionale con consultazioni frequenti e mirate. Analogamente, vanno attivati spazi di ascolto e di confronto con le associazioni dei diritti (handicap, migranti, DSA, …) e con le rappresentanze di base dei quartieri.
A tal fine viene istituzionalizzato un Forumche riunisce le associazioni e le ascolta sui temi specifici o su tematiche generali (v. regolamento).
GOVERNANCE 3 – RAPPORTI COMUNE- PROVINCIA – REGIONE
Uno dei problemi dell’edilizia scolastica napoletana è costituito dal mancato raccordo interistituzionale tra Comune e Provincia. L’esasperazione, indotta dalla penuria delle risorse, ha spinto i due enti a chiudersi in sé negandosi, così, la possibilità di un approccio integrato (e quindi più efficace ed efficiente). A tale riguardo, la triangolazione con la Regione sarebbe quanto mai opportuna, attese le sue competenze in merito alla programmazione delle politiche scolastiche ed il suo potere di iniziativa e decisione sull’ottimizzazione della rete scolastica.
Analogamente, va effettuata una ricognizione degli spazi disponibili nelle scuole napoletane di ogni grado per particolari attività (auditorium, tetri, impiantistica sportiva) da utilizzare per eventi finali e/o particolari per le altre scuole che ne sono sprovviste (saggi, rappresentazioni, concerti…). A tale riguardo, l’anagrafe delle ludoteche presenti sul territorio è uno strumento di conoscenza essenziale.
2. FORMAZIONE
E’ possibile attivare a costo zero o molto basso importanti iniziative di formazione. Il Comune deve stipulare un protocollo di intesa con i seguenti soggetti:
– Ufficio Scolastico Regionale
– ASL cittadine
– Associazioni di famiglie e di interesse specifico
– Associazioni professionali
finalizzato alla formazione dei docenti su tre problemi:
– handicap
– disturbi specifici dell’apprendimento
– disagio sociale e dispersione
Lo schema è il seguente: il Comune insieme all’USR pianifica setting di formazione specifici sugli aspetti giuridici e sanitari che investono i tre settori utilizzando quali formatori gli operatori sanitari e il personale delle associazioni ed esperti del mondo della scuola per gli aspetti pedagogici pedagogici. L’obiettivo è multiplo:
1. elevare il livello di conoscenza dei problemi da parte dei docenti
2. attenzionare i POF (Piano dell’Offerta Formativa) delle scuole agli specifici problemi
3. sviluppare metodiche e strategie collegiali ed individuale di approccio, accoglienza e trattamento dei dei problemi
3. SERVIZI E TUTELA DEI DIRITTI
HANDICAP
Anagrafe: Manca a tutt’oggi un’anagrafeattendibile sulla quantità, la tipologia e la localizzazione degli studenti portatori di handicap. Infatti, i dati ufficiali dell’Ufficio Scolastico Regionale peccano di alcuni elementi che ne minano l’attendibilità:
a. talvolta non sono aggiornati (il disperso non è segnalato con tempestività)
b. non si evince con attendibilità il tipo di handicap
c. non tengono conto dei disabili iscritti in istituti paritari
d. restano sconosciuti gli “evasori totali”, cioè bambini o ragazzi che le famiglie “tengono nascosti” o riescono, dopo l’iscrizione, a non frequentare.
Utilizzando gli “ambiti” (v. scheda precedente) e incrociando i dati con quelli dei distretti sanitari, è possibile avere un quadro chiaro della situazione. Al contrario, senza uno strumento di conoscenza attendibile, è impossibile attivare scelte di politiche per l’integrazione e di utilizzo delle (eventuali) risorse umane e (ancor meno probabili) risorse finanziarie. Ma, anche in regime di ristrettezza economica, è possibile fare molto attivando sinergie con:
– ASL
– Istanze del welfare a costo zero (banche del tempo, volontariato, associazioni di famiglie e cittadini…)
– Onlus e cooperative di servizio (assistentato materiale, trasporto, progetti educativi …)
– DSA
La legge che tutela gli studenti affetti da Disturbi Specifici dell’Apprendimento (dislessia, disgrafia, disortografia, discalculia) è molto recente: è la L. 170 dell’8 ottobre 2010. Né le scuole né gli Uffici Scolastici Regionali né le ASL né le famiglie sono informate adeguatamente e quindi non sono attrezzate per quanto prescritto dalla legge. Manca, inoltre, un corpus, non dico consolidato, ma nemmeno sufficientemente condiviso di strategie pedagogiche sia specifiche che integrate tra le scuole e le altre agenzie. Il Comune, nel rispetto delle sue competenze, può intervenire come “servizio” e come “supporto”:
– Servizio: costituzione di anagrafe (qui la situazione è del tutto vergine, mancano anche i pochi dati di cui disponiamo per l’handicap);
– Supporto: attivazione di corsi di in/formazione per docenti, dirigenti scolastici, assistenti sociali, medici di base e famiglie, in sinergia con esperti forniti dalle (attive e competenti) associazioni di settore e medici competenti del SSN.
MIGRANTI
All’interno dell’assessorato va aperto un ufficio di mediazione culturale (con il coinvolgimento dei mediatori attualmente attivi ed associazioni di settore, ivi comprese la Caritas e le altre organizzazioni religiose e confessionali) per il sostegno alle famiglie dei migranti e che collabori con la scuola per specifici progetti di inserimento scolastico.
NOMADI
I minori nomadi sono del tutto sconosciuti al sistema di istruzione e, quindi, esclusi.
– Un forte sostegno alle associazioni di settore, all’Opera Nomadi, alla Caritas e alle altre organizzazioni religiose e confessionali è indispensabile . Senza il coinvolgimento di tali soggetti, risulta infatti impossibile venire a capo della situazione, almeno sotto il profilo della conoscenza e dell’emersione della quantità e della tipologia del fenomeno.
– Le scuole vanno informate ed educate sulla questione e soprattutto vanno sostenute con mediatori culturali e specifici progetti di inserimento strutturale (per nomadi stabilizzati) e di inserimento temporaneo (per nomadi fermi per meno di un anno scolastico).
GARANTE PER LE EDUCAZIONI
Presso il Consiglio Comunale è istituita una figura terza con il compito di monitorare lo stato della fruizione sostanziale del diritto allo studio soprattutto riguardo alle fasce deboli (per condizione sociale o culturale o di salute). Il Garante agisce con autonomi poteri di indagine e monitoraggio (utilizzando gli uffici centrali e periferici dell’Amministrazione comunale) e di iniziativa presso gli assessorati competenti.
4. POLITICHE PER IL SOSTEGNO DELL’AUTONOMIA SCOLASTICA
I fondi della legge 440 (fondo per lo sviluppo dell’autonomia scolastica) sono stati praticamente azzerati. I trasferimenti statali per il funzionamento ordinario delle scuole sono stati fortemente ridimensionati. Le risorse per il Fondo dell’Istituzione Scolastica (destinato alla remunerazione con salario accessorio per il personale che sviluppa progetti e attività connesse all’autonomia scolastica, praticamente tutta l’offerta integrativa extracurricolare) sono state significativamente compresse.
La situazione è drammatica soprattutto per i Circoli Didattici (scuole materne ed elementari) in quanto i loro finanziamenti tabellari hanno coefficienti di calcolo estremamente sfavorevoli a quelli (già di per sé insufficienti) degli altri gradi scolastici. Qui per il Comune si tratta non solo di “amministrare” il sistema ma di attivare, in regime di sussidiarietà, veri e propri interventi di sostegno e di accompagnamento all’azione della scuola. Il Comune può, utilizzando le proprie strutture e senza attingere a risorse finanziarie, sovvenire alle necessità delle scuole elementari e medie coordinando lo sviluppo ed offrendo basi logistiche e strumentali per lo sviluppo di specifici progetti relativi a:
– Scambi culturali
– Musica
– Sport
– Teatro
– Ambiente
– Et similia.
Per i vari campi educativi esistono, inoltre, tante buone pratiche che il Comune può contribuire a mettere in rete e mandare a sistema.
5. CONTROLLO DI QUALITÀ E DI LEGITTIMITÀ DELLE STRUTTURE PRIVATE E PARITARIE
Tra i compiti assegnati all’Ente Locale dal Dlgs 112/1998 e mai modificati da normativa successiva, c’è “l’autorizzazione, il controllo e la vigilanza relativi ai vari soggetti ed organismi, pubblici e privati, operanti nel settore”. La proliferazione – il più delle volte smaccatamente speculativa – – di spazi per l’infanzia adibiti ad “asilo” ha condotto spesso “imprenditori” improvvisati ad offrire, a caro prezzo, un servizio scadente e privo di qualsiasi requisito educazionale e di sicurezza. E’ necessaria una mappatura attendibile di tali realtà ed un controllo di legittimità e qualità particolarmente accurato. La definizione di livelli essenziali di prestazione identificati a livello comunale, appare un’azione ormai ineludibile e di urgente necessità.
6. EDILIZIA SCOLASTICA ED ASILI NIDO
EDILIZIA
La situazione edilizia abbisogna di un’attenta manutenzione ordinaria: dopo due anni di mancato ordinario, si va nello straordinario con problemi e costi esponenzialmente incrementati. Inoltre vi è, specie nelle zone centrali e collinari, una marcata sofferenza di spazi. Superato il momento di emergenza del passaggio di consegne e del bilancio al 30 giugno, è necessario lavorare insieme all’Ufficio Tecnico per recuperare gradualmente all’analisi politica ed all’azione amministrativa le situazioni e le aree di maggiore sofferenza.
ASILI NIDO E SCUOLE DELL’INFANZIA
Un utile punto di partenza per l’analisi della situazione può essere lo studio di settore condotto dall’uscente Assessorato ai Tempi ed Orari della Città, da cui emergono indicazioni per le modalità di funzionamento e si possono ricavare utili dati per l’analisi quantitativa, soprattutto se incrociati con le conoscenze recuperate in sede di “ambito” (v. scheda precedente). Si possono però già affermare tre cose:
1. Ci sarà sicuramente bisogno di individuare spazi per la progressiva attivazione di asili nido in Municipalità che oggi sono in grande sofferenza;
2. C’è da risolvere il gravissimo problema del personale ausiliario la cui carenza, tra l’altro, è stata quest’anno causa dell’interruzione anticipata del servizio di mensa.
3. C’è inoltre un gravissimo problema di formazione del personale ausiliario comunale spesso non formato e sfornito di competenza o preparazione, anche empirica. Il problema potrebbe essere affronta tao, con i dovuti accordi di programma con la Regione, all’interno dei progetti della riqualificazione e dell’avviamento al lavoro all’interno delle politiche di genere e per le pari opportunità.